도쿄 도심부 관리정책의 시사점

도쿄 도심부는 개성 있는 빌딩과 복합업무지구가 지속적으로 개발되고 있다. 예컨대 2000년대 초·중반에 재개발한 롯폰기힐스, 미드타운, 도쿄역과 마루노우치 지구를 비롯해 최근에는 긴자식스, 시부야역 주변 재개발지구, 도라노몬힐스, 아자부다이힐스 등 복합업무 건물이 도심의 스카이라인과 시민의 라이프스타일을 변화시키고 있다. 그런데 이런 개발의 특징은 민간이 개발 주체가 되어 아이디어를 내고 토지매입 및 개발계획을 주도하여 창의적이고 매력적인 환경을 만들고 있다는 점이다.

도쿄 도심부 관리정책을 살펴보면 도심 3구(지요다구·주요구·미나토구)와 주변 지역을 '센터코어 재생존'으로 지정해서 도심부 개발을 유도하고 있으며, 다음의 4가지 기능적 지역상을 설정하고 있다. 첫째, 도쿄는 일본의 정치·경제를 이끄는 고차중추 관리기능을 담당하며, 다양한 기능을 집적시켜 국제적 비즈니스센터 기능 담당. 둘째, 핵심거점인 도심·부도심과 신거점은 각각의 개성과 특징을 살리면서 대중교통 네트워크를 통해서 상호 기능 분담. 셋째, 신거점(시나가와·아키하바라)은 센터코어 기능을 높이기 위해 교통인프라 정비와 다양한 기능을 갖춘 복합거점 기능 강화. 넷째, 핵심거점 주변은 지역 특성에 따라 주거를 비롯한 다양한 기능의 복합적 담당이다.

이런 지역상을 달성하기 위한 5가지 목표도 제시되어 있는데 첫째, 국제적 비즈니스센터 기능 강화 및 매력과 활력 있는 거점 형성. 둘째, 세계에서 가장 환경 부하가 적은 도시 만들기. 셋째, 자연에 둘러싸여 수변공간과 공존하는 도시공간 창출. 넷째, 역사와 문화를 살린 도시공간 형성. 다섯째, 도심을 즐기는 도심 거주 추진이다. 5가지 목표도 지역별 미래상의 성격을 제시하는 것으로, 민간사업자는 이 방향에 따라 사업지구에 대한 미래상과 개발계획을 수립한다.

도쿄와 서울의 도심부 관리 정책을 비교하면 국제도시의 경쟁력을 강화하려는 목적은 같지만 접근방식은 다르다. 요약하면 도쿄는 첫째, 공공에서 지역의 개략적인 미래상과 목표를 제시하면 민간 사업자가 구체적 개발계획을 수립하여 개발계획을 제안한다. 둘째, 공공은 구체적 구역 경계와 공간관리 지침을 미리 정하지 않고 세부적인 내용은 민간의 계획이 제시되면 민간과 협의하는 과정을 통해서 결정해 간다. 이에 비해 서울은 첫째, 공공이 '도시환경정비 기본계획'과 같은 마스터플랜을 수립하고 예정지구를 정해서 공간관리 지침의 틀을 제시한다. 둘째, 중요지역은 공간관리 틀에 따라 공공이 각 지구의 용도·용적률·건폐율·높이 등 세부적인 공공정비계획 지침을 수립하고 민간은 이 틀에 맞춰 개발계획을 수립하고 관련 심의위원회에서 지침의 이행 여부를 엄격히 심의받는다.

이상의 내용을 요약하면 도쿄는 공공에서 지역별 미래상과 목표를 개략적으로 제시하고, 민간사업자가 개발사업에 대한 미래상과 개발계획, 토지 소유자 간 합의도 주도하는 방식으로 민간의 아이디어와 창의성이 중요하게 작동한다.

이에 비해 서울은 공공이 도심지에 관한 기본계획을 통해 설정한 예정구역 경계와 구역별 공간관리 지침을 구체적으로 수립하고 민간은 이 틀에 맞춘 개발계획을 수립하여 지침의 이행 여부를 엄격하게 심의받는 과정으로 공공 주도로 개발사업 방향을 결정하게 된다.

서울의 도심부 관리방식은 1970~1980년대에 낙후된 도심지의 재개발을 촉진하기 위해 공공 주도로 도심지에 관한 정비방향을 미리 설정하여 관리하는 운영체계로, 개발지구의 위치와 방향을 예측할 수 있는 장점이 있지만 현대 도시와 같이 급변하는 산업구조와 개발사업 환경 상황에서는 민간의 다양한 아이디어와 창의력이 최대한 발휘되는 데는 한계가 있다.

서울의 도심부 관리정책도 최근의 시대적 변화 추세를 반영해 민간 활력과 창의력이 극대화될 수 있도록 민간사업 우호적으로 보완이 필요하다.

구자훈 한양대 도시대학원 교수