재정 포지셔닝과 제도 개혁

내년 예산규모는 677조4000억원으로 올해보다 3.2% 늘어난 수준으로 편성되었는바 국회의 예산심의 결과에 따라서 조금 늘어나거나 줄어든 수준에서 정해질 것으로 보인다. 올해 지출증가율 2.8%보다는 상향됐지만 증가폭을 2년 연속 3% 내외로 묶어두기로 했다. 지난 정부와는 확연하게 차별화해 '건전재정' 기조를 유지하기로 했다.

정부는 "건전재정은 현 정부가 세 번의 예산안을 편성하면서 지켜온 재정의 대원칙"이라며 "재정사업 전반을 재검증해 총 24조원의 지출 구조조정을 단행했다"고 밝혔다. 우리나라는 비기축통화국으로 대내외 환경을 감안할 때 코로나19 등으로 급격하게 팽창한 재정지출 증가 추이를 꺾지 않으면 지속가능한 나라살림이 어려워질 수 있다는 점에서 바람직한 포지셔닝으로 평가된다.

문제는 실천이다. 유례를 찾아보기 힘든 수준의 저출생과 고령화 추이, 이미 우리의 조세부담률과 사회보험을 합한 국민부담률이 선진국 평균에 근접하고 있다는 점, 그러나 아직 사회보장 등 복지지출은 선진국 수준에 많이 못 미친다는 점 등을 감안할 때 결코 지출 구조조정이 만만한 과제가 아니기 때문이다.

의무지출이라는 것이 있다. 법률에 따라 정부가 반드시 지출해야 하는 예산으로, 지난 2023년 예산부터 전체 예산규모의 50%를 넘어섰다. 지방교육재정교부금, 지방교부세, 건강보험, 기초생활보장, 연금지급 등 정부가 재량을 가지고 증감을 통제하지 못하는 항목들이다. 이들의 증가율이 가팔라서 재정팽창의 기울기를 통제하기 위해서는 재량적 지출의 대폭 구조조정이 필수적이다. 이를 위해 동원하는 재정기법이 지출점검(spending review)으로 집중적인 검토와 우선순위 재조정 등을 통해 의도한 성과를 달성할 수 있도록 지출프로그램을 재구조화하려 한다. 하지만 인건비, 국방비, 연구개발비 등 재량적 지출을 전년 수준으로 동결하고 신규사업을 엄격하게 불인정하는 것도 능사는 아니다. 따라서 제도적 접근을 통해 의무지출의 구조조정과 합리화는 반드시 함께 논의해야, 말 그대로 '약자 복지를 키우고 미래도약 투자를 대폭 늘릴 수 있는 재정여력(fiscal space)을 확보할 수 있다.'

대표적인 영역이 교육부문이다. 내년 교육예산 규모는 104조9000억원으로 편성되었다. 교육부는 의대 교육여건 개선을 위해 4877억원, 지역혁신중심 대학지원체계(RISE) 본격 추진을 위해 2조원, 국가책임 교육·돌봄 체계 구축을 위한 늘봄학교 프로그램 개발에 320억원을 지원해 교육개혁을 성공적으로 뒷받침하겠다고 밝혔다. 하지만 정작 교육예산의 가장 큰 비중은 지방교육재정교부금으로 72조3000억원이나 된다.

학령인구의 급격한 감소에 따라 학생 1인당 교부금 규모가 빠른 속도로 증가하고 있음에도 불구하고 교부금 규모가 내국세의 일정 비율(20.79%)로 결정되므로 사회경제적 여건을 고려한 편성의 어려움이 심각하다. 국가재정운용계획과 장래인구추계에 따르면 학생 1인당 교부금은 올해 1340만원에서 2028년 1940만원으로 4년간 48.1% 늘어날 것으로 전망된다. 이 같은 과도한 학령인구 1인당 교부금 증가는 시도교육청의 방만한 재정운영 문제를 야기한다. 의료개혁, 노인복지, 저출생 대책 등 다른 분야 필요재원 마련에 제약이 심각한데 다른 한쪽에서는 의무지출이라는 칸막이로 재정낭비가 이루어지는 모순은 반드시 바로잡아야 한다.

연간 학생 1인당 공교육비를 경제협력개발기구(OECD) 국가와 비교해 보면 초등학교~고등학교 단계는 OECD 평균의 1.4배이나 고등교육 단계는 64.3%에 불과한 상황에서 국가경쟁력을 찾는 것은 어불성설이다. 정부는 재정비전 작업에 기초해 지속가능한 재정운용의 틀을 공고히 하기 위해 재정준칙을 도입하겠다고 했다.

준칙에 기초한 재정운용이 가능하기 위해서는 의무지출이라는 성역도 과감하게 제도개선해야 한다.

박정수 이화여대 행정학과 교수