"토지거래허가제는 재산권 침해다"...사실일까?

[파이낸셜뉴스] 서울시가 지난 5일 압구정·여의도·목동·성수동(洞) 토지거래허가구역을 오는 2024년 4월 26일까지 1년 더 연장했다. 또 송파구 잠실동, 강남구 삼성·청담·대치동 토지거래허가구역은 6월 만료를 앞두고 연장 여부에 관심이 쏠리고 있다.

이에 대해 일부 토지소유자 등 주민들은 서울시의 연장에 대해 ‘개인 자산을 자유롭게 사고파는데 지자체가 제동을 건다’며 “재산권 침해”라고 주장하고 있다.

파이낸셜뉴스는 주민들 주장처럼 토지거래허가제가 정말로 헌법상 재산권 침해가 맞는지 따져봤다.

헌법 제23조 “모든 국민의 재산권은 보장된다” 정의했지만...

결론부터 말하면 1989년 12월 22일 헌법재판소에서는 토지거래허가제가 사유재산권의 본질을 침해하지 않는다며 합헌 판결을 내렸다.

또 1997년에도 헌법재판소 역시 합헌 판단을 유지한 바 있다.

토지거래허가제는 허가구역 내에 있는 토지에 관한 소유권, 지상권을 이전 또는 설정하는 계약(예약 포함)을 체결하거나, 허가 받은 사항을 변경하고자 하는 당사자는 공동으로 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하는 제도다. 허가 받지 않은 거래를 할 경우에는 2년 이하 징역이나 토지가격 최대 30%에 해당되는 벌금을 내야 한다. 물론, 계약도 무효처리된다.

현행 ‘부동산 거래신고 등에 관한 법률’상 국토교통부장관 또는 시·도지사는 국토의 효율적 이용과 관리에 관해 계획을 원활하게 수립하고 집행하며 토지를 합리적으로 이용하기 위해 ①토지의 투기적인 거래가 성행하거나 ②지가가 급격하게 상승하는 지역과 ③급격한 상승은 없더라도 장차 그러한 우려가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 대해서는 5년 이내의 기간을 정해 토지거래계약에 관한 허가구역으로 지정할 수 있다.

토지거래허가제를 비판하는 주민들은 토지거래허가제가 개인의 재산권을 침해한다고 주장한다. 주민들이 재산권을 주장하는 이유는 집을 원하는 시기에 팔고 싶지만 토지거래허가구역에 속하면 갭투자(전세 끼고 매매) 수요가 줄어 매매거래가 쉽게 이뤄지지 못하기 때문이다. 토지거래허가구역은 일정규모를 초과하는 주거지역 부동산을 매입한 후에는 2년간 임대·매매를 못하고 의무 실거주해야 해서 갭 투자가 차단된다.

실제 토지거래허가제가 위헌이라는 주장은 이어져 왔다. 헌법재판소 주요판례 '토지거래허가제 사건'에 따르면 앞서 1988년 3~5월 강모씨는 도지사 허가 없이 토지거래허가구역인 충남 당진군 일대 땅을 팔아 2275만원을 취득한 혐의로 구속 기소됐다. 강씨는 징역 1년을 구형받자 토지거래허가제 관련 법률은 헌법 제23조, 제37조2항에 위반되는 규정이라고 위헌법률심판제청을 신청했다.

강씨는 헌법 제23조 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다”를 근거로 내세웠다. 또 제청법원 역시 헌법 제37조2항에 의해 재산권은 법률로써 제한할 수 있으나 그 경우에도 재산권의 본질적인 내용이 침해될 수 없는데 국토이용관리법은 재산권의 주된 내용인 처분의 자유를 제한(허가)내지 금지(불허가)하는 것으로 헌법 제23조, 제37조2항에 위반되는 규정으로 ‘해석될 여지가 있어’ 위헌여부 심판을 제청했다.

헌법재판소는 “사유재산은 공동체생활과의 조화 내에서” 결론

1989년 헌법재판소는 토지거래허가제에 대해 합헌 결정을 내렸다. 토지거래허가제에 대해서는 9명 재판관 중 5명이 합헌으로 판단했다.

헌법재판소는 “사유재산의 제도보장은 남들과 더불어 살아가야 하는 공동체생활과의 조화와 균형을 흐트려 뜨리지 않는 범위 내에서의 보장이다”며 “토지거래허가제는 사유재산제도의 부정이 아니라 그 제한의 한 형태이고 토지의 투기적 거래의 억제를 위해 그 처분을 제한함은 부득이한 것으로 재산권의 본질적 침해가 아니다”고 판단했다. 나머지 4명은 당시 토지거래허가제를 규정한 국토이용관리법이 위헌이라고 봤다.

다만, 법률 전문가들은 토지재산권과 같은 사유재산제도의 보장과 투기적 거래 방지, 불로소득 억제, 계층간 갈등 완화라는 토지거래허가제가 추구하는 목적이 서로 달라 충돌이 계속될 수밖에 없다고 봤다. 이 때문에 과거 합헌 결정이 계속될지는 미지수다.

성승환 법무법인 매헌 변호사는 “1989년 이후 34년 정도 흘러 재판관 구성, 국민 법의식이 바뀌었고, 토지거래허가제 자체도 이전 것과 다르므로 앞으로 합헌 결정이 반드시 유지된다고 보기는 어렵다”고 말했다.

[e-mail] 최용준 기자